A Comissão de Constituição e Justiça do Senado ouviu, em 30 de junho, três representantes de entidades empresariais sobre a PEC nº 1/2026. A proposta substitui a folha de salários pela receita bruta como base de uma contribuição destinada ao financiamento dos benefícios do INSS. A mudança teria alíquota máxima de 1,4% a partir de 2027.
A folha responde hoje por cerca de 87% da arrecadação do fundo que paga os benefícios previdenciários. A PEC reúne 61 assinaturas em um Senado de 81 membros, acima dos 49 votos necessários em cada um dos dois turnos. O relator, Vanderlan Cardoso, também assinou a proposta. O autor é Laércio Oliveira, que presidiu a audiência como presidente em exercício. Até 1º de setembro, não havia parecer nem emendas.
Contencioso sobre a folha
A definição do que entra na folha de salários depende de uma lista de exclusões prevista no artigo 28, § 9º, da Lei nº 8.212/1991. O rol chegou à alínea “z” em 2017 e passou a incluir a alínea “aa” em 2018. São 25 exclusões, mas decisões judiciais também retiraram verbas que não aparecem na relação.
O Supremo Tribunal Federal definiu que a contribuição alcança ganhos habituais do empregado no Tema 20. O Superior Tribunal de Justiça excluiu o aviso prévio indenizado e os primeiros quinze dias de afastamento por doença nos Temas 478 e 738. Já a cobrança sobre o terço constitucional de férias gozadas foi excluída pelo STJ em 2014, restabelecida pelo Supremo em 2020, no Tema 985, e levou o tribunal superior a cancelar seu próprio precedente em maio deste ano.
Somados os dois tribunais, há quase quarenta temas repetitivos e de repercussão geral sobre o que entra e o que sai da folha. Entre os assuntos analisados estão horas extras, adicional noturno, insalubridade, salário-maternidade e auxílio-alimentação em dinheiro. As opções de compra de ações permanecem em disputa, com processos suspensos em todo o país pelo Tema 1.379 do STJ.
Dependência do emprego formal
O Anexo V do projeto da Lei de Diretrizes Orçamentárias para 2027 indica que um ponto percentual a mais na massa salarial eleva a receita previdenciária em 0,76%, enquanto o mesmo aumento no Produto Interno Bruto gera alta de 0,14%. Nas demais receitas federais, a relação é inversa: 0,68% para o PIB e 0,06% para a massa salarial.
A base previdenciária também é afetada pela pejotização, pelas plataformas digitais e pela automação. Dados do eSocial apresentados pela Auditoria-Fiscal do Trabalho na audiência do Tema 1.389 do Supremo mostram que cerca de 5,5 milhões de demitidos entre janeiro de 2022 e julho de 2025 reapareceram como pessoa jurídica; 4,4 milhões deles, como microempreendedores individuais. A Advocacia-Geral da União estimou perda superior a R$ 60 bilhões no biênio 2022-2024.
Obstáculos à mudança
A receita bruta reduz a dependência da automação e da informalidade, mas altera a lógica do custeio. Empresas que prestam o mesmo serviço poderiam contribuir de forma diferente conforme o faturamento, e não conforme o número de empregados. A empresa automatizada e com maior faturamento pagaria mais, enquanto uma operação intensiva em mão de obra e com margem menor poderia pagar menos.
A PEC também enfrenta a Emenda Constitucional nº 103/2019, que proibiu substituir a base da contribuição patronal sobre a folha, e a Lei nº 14.973/2024, ligada à reoneração progressiva. Além disso, a redação proposta repete na alínea “a” do artigo 195, I, a materialidade já prevista na alínea “b”: receita ou faturamento. Uma alínea teria teto de 1,4%; a outra, não.
A mudança também pode transferir o contencioso para a composição da receita bruta. A contribuição criada pela Lei nº 12.546/2011 já produziu cinco precedentes vinculantes sobre esse tema. O Supremo determinou a inclusão de ICMS, ISS, PIS e Cofins na base, nos Temas 1.048, 1.135 e 1.186, e o STJ revisou sua posição anterior.
A substituição da folha pela receita bruta, portanto, enfrenta problemas de desenho, constitucionalidade e definição da base. A alteração pode reduzir a exposição à perda de empregos formais, mas não elimina as disputas jurídicas sobre o custeio previdenciário.
