A criação de uma Procuradoria Municipal não é obrigatória, mas, uma vez instituída, suas funções jurídicas devem ser exercidas exclusivamente por integrantes da carreira. Esse entendimento aparece na ADPF 1.037, julgada em agosto de 2024, sobre uma lei complementar de Macapá.
O Supremo Tribunal Federal também admite contratação externa em situações excepcionais. Na ADI 6.331, o tribunal definiu que a contratação exige processo administrativo formal e a comprovação de necessidade de notória especialização profissional em serviço de natureza singular que o quadro próprio não consiga prestar adequadamente. A contratação genérica e permanente, usada como substituta da carreira efetiva, é afastada.
O que muda quando há procuradoria
A unicidade alcança a representação judicial e extrajudicial, a consultoria e o assessoramento jurídico. O princípio vale para a administração direta e indireta e impede a formação de estruturas paralelas em autarquias e fundações.
A regra também se aplica a órgãos que tenham procuradoria própria. Em junho de 2025, o Plenário do STF decidiu, por maioria, que, “se há Procuradoria instituída no âmbito da Câmara Municipal, as atividades de representação, judicial e extrajudicial, assessoria e consultoria do órgão devem ser exercidas exclusivamente por seus procuradores de carreira”, conforme o ministro Flávio Dino.
A chefia do órgão segue uma disciplina diferente. A ADPF 1.037 reconheceu aos entes federativos “ampla liberdade de conformação para definirem os critérios de nomeação do Procurador-Geral”. A livre nomeação do dirigente não autoriza, porém, a extensão desse regime ao corpo técnico.
Como o entendimento foi construído
A base surgiu em 1993, na ADI 175, quando o STF admitiu a manutenção de carreiras especiais de assessoramento jurídico já existentes, desde que subordinadas à Procuradoria Geral do Estado. A ADI 881, no mesmo ano, associou a advocacia pública ao exercício específico e exclusivo dessas funções.
Em 2010, a ADI 4.261 vinculou o assessoramento jurídico do Executivo estadual a procuradores organizados em carreira, com ingresso por concurso público de provas e títulos. A ADI 145, em 2018, fixou que, a partir de 1988, não poderiam ser criados novos órgãos jurídicos distintos da Procuradoria-Geral do Estado. Em 2021, a ADI 4.023 afastou cargos de procurador jurídico e assessor jurídico criados na Secretaria estadual de Educação de Rondônia.
A tese foi formalizada em 2023, na ADI 6.397, e reafirmada em 2024, na ADI 7.218. O enunciado considerou inconstitucional a criação de Procuradorias Autárquicas nos estados e no Distrito Federal por violação à unicidade orgânica da advocacia pública.
Aplicação aos municípios
O Tema 510, julgado no RE 663.696, reconheceu que procuradores municipais integram a advocacia pública e que as normas sobre a área devem alcançar as Procuradorias Municipais. Depois, a ADI 6.331 declarou inconstitucionais dispositivos da Constituição de Pernambuco que permitiam contratar advogados para substituir o quadro efetivo, ressalvadas as hipóteses excepcionais.
A ADPF 1.037 consolidou a aplicação municipal do princípio: os municípios têm liberdade para decidir se criam uma Advocacia Pública Municipal; se criarem a procuradoria, devem observar a unicidade institucional.
As assessorias setoriais não precisam ser extintas. Na interpretação dada pelo STF à legislação de Macapá, elas podem ser ocupadas por integrantes do quadro próprio da Advocacia Pública Municipal ou exercer função instrumental de apoio, sem manifestação conclusiva. O assessoramento jurídico privativo não pode ser desempenhado por comissionado estranho à carreira.
O resultado é uma distinção entre a escolha institucional e o exercício da função. O município decide se cria a procuradoria, mas não pode dividir entre estruturas paralelas as atribuições jurídicas quando o órgão existe.
