As resoluções não formam uma categoria jurídica única. O mesmo nome é usado para atos normativos das casas legislativas e para atos administrativos editados por órgãos colegiados do Poder Executivo, mas as duas espécies têm naturezas e posições hierárquicas diferentes.
As resoluções previstas no artigo 59, inciso VII, da Constituição integram o processo legislativo. Produzidas pela Câmara dos Deputados, pelo Senado ou por outras casas legislativas, elas decorrem do poder de auto-organização e de competências específicas atribuídas constitucionalmente. Quando estabelecem regras gerais, são atos normativos primários, com força e status de lei, fundamentados diretamente na Constituição.
Essas resoluções disciplinam matérias que não dependem de lei em sentido formal, como assuntos internos do Legislativo e competências próprias das casas. Por isso, não passam pelas etapas de sanção ou veto presidencial nem pela aprovação bicameral exigida para determinados projetos de lei.
Já as resoluções administrativas são atos secundários e infralegais. No âmbito federal regulado pelo Decreto nº 12.002, de 22 de abril de 2024, o termo designa atos normativos editados por órgãos colegiados. Instruções normativas e portarias, por sua vez, são produzidas por uma ou mais autoridades singulares. As resoluções administrativas podem detalhar deveres previstos em lei, mas não criar autonomamente obrigações primárias sem fundamento legal.
A posição de um ato administrativo, porém, não depende apenas do nome. Também devem ser considerados a competência de quem o edita, o fundamento de validade e sua relação com as demais normas. O decreto ainda admite outras denominações usadas na Administração Pública, como circular, comunicado, despacho, orientação normativa, regimento e regulamento técnico.
A confusão tem efeitos no Judiciário. Há decisões que tratam resoluções legislativas como atos infralegais ou afastam sua aplicação por suposta ilegalidade. O Supremo Tribunal Federal, contudo, reconhece que essas normas podem ter densidade suficiente para ser submetidas ao controle concentrado de constitucionalidade.
A distinção também aparece em decisão da ministra Cármen Lúcia na Pet 12.020. Ao arquivar notícia-crime sobre o uso da cota parlamentar por senador, ela considerou que os gastos estavam amparados pelo sistema normativo interno do Senado, que incluía resolução, atos da Comissão Diretora e ato do Primeiro-Secretário.
O problema, portanto, não está apenas na terminologia. Tratar resoluções legislativas como atos administrativos infralegais pode reduzir o alcance das competências constitucionais das casas legislativas. A diferenciação entre as duas espécies é necessária para que cada norma seja aplicada conforme sua origem, seu fundamento e sua função.
