A alteração do uso de um imóvel alugado diretamente pela administração pode deixar de ser um simples ajuste contratual quando a finalidade original foi decisiva para a escolha do bem. Nesse caso, transformar uma unidade escolar em centro de distribuição exige verificar novamente se o imóvel continua sendo necessário e se a competição permanece inviável.
O que sustenta a contratação direta
A locação sem licitação, fundada no artigo 74, inciso V, da Lei nº 14.133/2021, depende da relação entre a necessidade pública e as características de instalação e localização do imóvel. O parágrafo 5º também exige avaliação prévia, confirmação de que não há imóvel público disponível e justificativas sobre a singularidade e a vantagem da escolha.
Por isso, a singularidade não é uma característica permanente do prédio. Um imóvel pode ser adequado para uma escola e não apresentar os mesmos atributos para armazenar e distribuir materiais. A nova utilização pode exigir área livre, circulação de veículos de carga, resistência estrutural, condições específicas de acesso e licenças diferentes.
A permanência do endereço, do proprietário e do aluguel não resolve essa análise. Outros imóveis que não serviriam à atividade escolar podem atender à demanda logística. Também é necessário considerar eventuais adaptações, seus custos e a existência de alternativas públicas ou privadas.
Limite para o aditivo
A Lei nº 14.133/2021 permite alterações contratuais para adequar a execução, mas o artigo 126 impede que uma alteração unilateral transforme o objeto em outro. A concordância do proprietário também não autoriza usar um contrato vigente para atender uma necessidade que não foi examinada na contratação original.
O Tribunal de Contas da União afirma, na quinta edição do manual Licitações e Contratos, que alterações consensuais não podem desfigurar o objeto nem contornar a licitação. O Acórdão 781/2021 do plenário exige que mudanças qualitativas excepcionalíssimas não convertam o objeto inicial em outro de natureza e propósito diversos.
A análise deve ser material: se a nova finalidade tivesse sido conhecida desde o início, o planejamento, os requisitos e a pesquisa de imóveis seriam diferentes? Quanto maior a mudança na necessidade e no conjunto de bens aptos, maior o risco de o aditivo representar uma nova contratação.
Procedimento para a nova demanda
A administração precisa definir os requisitos do uso pretendido, verificar imóveis públicos disponíveis, pesquisar o mercado, estimar adaptações e comparar compra, locação ou outras soluções. Só depois será possível concluir se há competição ou se a escolha direta pode ser fundamentada novamente.
O imóvel já ocupado pode participar dessa avaliação, mas a posse anterior não cria preferência jurídica para o atual locador. Economia, continuidade e redução de custos de transição podem ser consideradas na análise de vantagem, sem substituir a demonstração de necessidade e de inviabilidade de competição.
Se a finalidade original deixar de existir, também deve ser avaliada a manutenção do contrato e, quando cabível, a extinção do vínculo conforme as cláusulas e a legislação aplicável. A mudança de uma escola para um centro de distribuição, nesse cenário, pode alterar o próprio fundamento jurídico da locação, ainda que o prédio, o proprietário e o preço permaneçam iguais.
